Evolution du cadre juridique des mesures de lutte contre l’épidémie du COVID-19.

La France a connu deux périodes séparées d’état d’urgence sanitaire général dans l’hexagone : la première fut initiée par la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, et a duré (après prorogation) jusqu’au 10 juillet 2020. Face à la reprise de l’épidémie, la France a été replacée en état d’urgence sanitaire par le décret n°2020-1257 du jeudi 14 octobre 2020, initialement pour une durée d’un mois. Cet état d’urgence sanitaire a ensuite été prolongé jusqu’au 16 février 2021 par la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire, puis à nouveau prolongé jusqu’au 1er juin 2021 par la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 prorogeant l’état d’urgence sanitaire. Cette loi avait également prolongé jusqu’au 31 décembre 2021 la période durant laquelle l’état d’urgence sanitaire pouvait être activé, avant que le régime ne devienne caduc.

Depuis le 1er juin 2021, la France – à l’exception de certains territoires ultramarins – est sortie de l’état d’urgence sanitaire, et se trouve sous le « régime de gestion de la sortie de crise sanitaire », défini par la loi n°2021-689 du 31 mai 2021 et substantiellement étendu, prorogé précisé par la loi du 5 août 2021. Cette prorogation court jusqu’au 15 novembre 2021. Moins dérogatoire du droit commun que le régime de l’état d’urgence sanitaire, ce nouveau régime de gestion de la sortie de la crise sanitaire comprend toutefois la possibilité d’instituer et d’exiger la présentation dans certains lieux et contextes d’un « passe sanitaire », retraçant le statut vaccinal et virologique d’une personne.

Le régime de gestion de la sortie de crise sanitaire arrivant à terme au 15 novembre 2021, le Gouvernement a déposé le présent projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire afin de prolonger celui-ci, ainsi que d’autres dispositifs connexes.

Le projet de loi, déposé par le Gouvernement le 13 octobre 2021, a été discuté à l’Assemblée nationale entre les 15 et 20 octobre. Au Sénat, il a fait l’objet d’un rapport en commission des lois de Philippe Bas, ainsi que d’un rapport pour avis de Mme Pascale Gruny pour la commission des affaires sociales. Le texte sera discuté au Sénat en séance le jeudi 28 octobre, et passera en commission mixte paritaire le 2 novembre 2021.

Le texte du PJL voté par l’Assemblée Nationale reprenait très largement la version initialement déposée par le Gouvernement. En particulier, il prévoit :

Le report du 31 décembre 2021 au 31 juillet 2022 de la date de caducité du cadre juridique défini par la loi du 23 mars 2020, permettant le déclenchement par décret et pour un mois de l’état d’urgence sanitaire (article 1er).

La prorogation du 15 novembre jusqu’au 31 juillet 2022 de la durée d’application du nouveau régime de gestion sortie de la sortie de crise sanitaire créé par la loi du 31 mai 2021 et amplifié par la loi du 5 août 2021. En outre, le même article prorogeait jusqu’au 31 décembre 2021 l’état d’urgence sanitaire en Guyane et prévoyait aussi la remise au Parlement de multiples rapports sur l’application des mesures ainsi que sur l’impact économique et sanitaire de celles-ci.

Le renforcement de l’appareil de sanction, en particulier contre les fraudes au passe sanitaire, ainsi que la production et l’usage de faux certificats de contre-indication à la vaccination et du contrôle de l’obligation vaccinale dans les écoles de santé.

La prorogation jusqu’au 31 juillet 2022 du système d’information de lutte contre le covid, créé par la loi du 11 mai 2020 et surtout la permission accordée aux directeurs d’établissements scolaires d’accéder à des informations couvertes par le secret médical.

La prorogation jusqu’au 31 juillet 2022 de certains dispositifs de soutien issus des lois et ordonnances précédentes, sur des sujets comme le temps partiel ou le fonctionnement des organismes de gestion collective des titulaires de droits d’auteurs et droits voisins et à l’accès à certaines formations.

L’habilitation par le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relatives au dispositif d’activité partielle longue durée, à la validité de certains titres de formation, ou encore à l’organisation des AG de copropriété.

L’approche de la commission des lois du Sénat a été de se placer dans la continuité des positions précédentes de la Haute assemblée, en s’efforçant de recalibrer le texte des députés afin de le rendre plus proportionné, tant au niveau de la durée de prorogation des différents régimes juridiques et pouvoirs accordés à l’exécutif, que dans les conditions d’application de ceux-ci. Cela passe en particulier par l’adoption d’un dispositif permettant de rendre possible la sortie rapide du « passe sanitaire » dans les départements dotés de niveaux de vaccination élevés et de circulation du virus faibles. En outre, il a également réaffirmé les positions historiques du Sénat sur le traitement de données relevant du secret médical par les chefs d’établissement, en supprimant cet ajout de l’Assemblée nationale.

Concrètement, le rapporteur a intégralement remplacé plusieurs des principaux articles du texte. Ces articles additionnels permettraient au Gouvernement de mettre en place des mesures sanitaires plus graduées et territorialement différenciées, rendant ainsi possible de limiter les atteintes aux droits et libertés là où celles-ci ne se justifient plus par la situation sanitaire.

La nouvelle morphologie du texte est donc la suivante :

Redéfinition de pouvoirs spéciaux de gestion de la sortie de crise : cet article prévoit de donner du 16 novembre au 28 février 2022 des pouvoirs au Premier ministre afin de prendre des mesures de restriction de la circulation ainsi que d’ouverture au public d’établissements accueillant du public. L’article garantit sur cette durée la possibilité pour le Gouvernement d’instituer le passe sanitaire – mais cette prorogation ne peut intervenir que dans les départements dont le taux de vaccination est inférieur à 75%, et dans lesquels une circulation active est constatée par le biais d’un taux d’incidence élevé. Le « passe sanitaire » serait resserré par rapport à son champ actuel, se limitant aux seuls loisirs ne permettant pas les « gestes barrières », à la restauration, aux foires et séminaires, et aux établissements de santé.

Il serait en outre prévu explicitement que le « passe sanitaire » cesserait de s’appliquer dans les départements où les conditions précitées ne sont plus remplies.

Définition d’outils renforcés de lutte contre une potentielle dégradation de la situation sanitaire : Cet article donnerait au Gouvernement des outils renforcés pour faire face à la dégradation potentielle de la sécurité sanitaire jusqu’au 28 novembre 2022. Il constitue la deuxième partie de graduation des pouvoirs de l’exécutif. En activant ce régime au moyen d’un décret et pour une durée d’un mois, le Premier ministre pourrait, lorsque cela s’impose, interdire la circulation des personnes et des véhicules, interdire certains rassemblements, fermer provisoirement des établissements recevant du public, et mettre en place le « passe sanitaire », dans des situations plus variées que celles de l’article précédent. Inspiré du fonctionnement du régime de l’état d’urgence sanitaire, ce dispositif appliquerait la même logique consistant à donner au Gouvernement la possibilité de mettre en œuvre ces mesures renforcées pour un mois par décret, tout en prévoyant que leur prorogation nécessiterait un vote du Parlement.

Sanctions en cas de non-respect des obligations découlant des articles précédents : Cet article transpose au nouveau dispositif sanitaire créé par les articles précédents un certain nombre de sanctions destinées à réprimer la non-présentation du passe sanitaire par les salariés, agents publics, leur non-contrôle par les établissements accueillant du public, les violences commises sur les personnes contrôlant les « passes », ainsi que diverses sanctions contre les utilisations frauduleuses et faux. Ces dispositifs existent déjà pour l’essentiel dans les textes.

Application territorialisée et garanties concernant les mesures sanitaires : Cet article prévoit que les mesures des articles précédents peuvent faire l’objet d’une application territorialisée, pilotée par le représentant de l’Etat, et qu’elles seront dotées de garanties de proportionnalité et d’adéquation.

Par ailleurs, des adaptations sont proposées pour l’outre-mer outre-mer et des mesures sanitaires spécifiques sont prévues en Guyane et en Martinique.

Terme du cadre légal de l’état d’urgence sanitaire : Cet article prévoyait initialement de proroger jusqu’au 31 juillet 2022 la durée au-delà de laquelle l’armature juridique de l’état d’urgence sanitaire deviendrait caduque. A l’initiative du rapporteur sénatorial et en coordination avec les articles 1er A et suivants, cette date de fin a été ramenée au 15 novembre 2021.

Information du Parlement et contrôle ds mesures : Cet article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d’un rapport sur l’impact économique et sanitaire des différentes mesures prorogées, sur une base hebdomadaire. Un autre article vise à faciliter et renforcer le contrôle de l’obligation vaccinale dans les écoles de santé. Les critères d’accès et de protection des informations traitées ont été renforcés à l’initiative du rapporteur de la commission de affaires sociales.

Communication aux chefs d’établissement d’indicateurs de contamination : Cet article a été ajouté par les députés, et prévoyait une information des directeurs d’établissements du secondaire sur le statut vaccinal de leurs élèves. Cette disposition, déjà rejetée par le Sénat lors de l’examen de la loi du 5 août 2021, a été supprimée à l’initiative du rapporteur, qui s’est borné à conserver le système actuel, prévoyant que jusqu’au 28 février 2022 les chefs d’établissements seront informés des indicateurs de contamination et de vaccination sur leur zone géographique.

Prorogation de certaines mesures d’accompagnement : Cet article proroge certaines des mesures d’accompagnement face à la crise sanitaire. Par cohérence, les rapporteurs des lois et des affaires sociales ont rapproché la date de fin des dispositifs, faisant passer celle des mesures en faveur de l’activité partielle du 31 juillet au 28 février 2022, et celle concernant la médecine du travail du 31 juillet au 30 mars 2022. En outre, le rapporteur de la commission des lois a modifié par amendement le dispositif concernant les conditions de réunion des organes délibérant des collectivités territoriales, qui permettait notamment leur réunion par visioconférence. Plutôt que de le proroger de manière générale, le rapporteur a proposé que l’exécutif des collectivités puisse pouvoir mettre en place une partie de ces adaptations s’il le juge nécessaire, et ce jusqu’au 28 février. Leur application interviendrait de plein droit dans les collectivités où seraient appliquées les dispositions de l’article 1er B.

Aménagement de certaines épreuves et de certains concours : Cet article, ajouté par un amendement du Gouvernement, permettait l’aménagement jusqu’au 31 octobre 2022 du déroulement de certaines épreuves et de certains concours, au regard de la situation sanitaire.

Le champ de ce dispositif a été restreint à l’initiative du rapporteur sénatorial des lois, qui a ramené son échéance au 28 février 2021, et l’a limité aux territoires concernés par les mesures de l’article 1er B.

Indemnités journalisées de l’assurance maladie en cas d’arrêt de travail : Cet article vise à prolonger l’application des dispositions dérogatoires en matière d’indemnités complémentaires de l’employeur. Le terme de cette prolongation a été ramené par le rapporteur de la commission des affaires sociales du Sénat du 31 juillet 2022 au 28 février. Elle a également obtenu la suppression d’une habilitation à légiférer par ordonnance contenue dans cet article.

Le débat va maintenant avoir lieu en séance au Sénat avant de nécessiter une CMP pour atteter le périmètre définitif de ce texte. J’y reviendrai.

Pour moi, ce qui prévaut, c’est de protéger nos concitoyens, de proportionner les mesures, de permettre un retour progressif et territorialité à davantage de liberté. Je voterai donc le texte issu de la commission des lois du Sénat sous l’autorité bienveillante et juste de Philippe Bas, par sens des responsabilités, souci d’équilibre et garantie démocratique.