Financement des collectivités territoriales : Scénarios d’évolution

🛑 Le financement des collectivités territoriales : la Cour des Comptes a présenté ce matin en commission des finances du Sénat des scénarios d’évolution.
❗️Ce rapport a été réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat, et en particulier des commissaires spéciaux Claude Raynal, par ailleurs President de la commission des finances, et Charles Guené, dans la cadre de l’article 58-2. Il a déjà permis, comme l’a rappelé le Premier Président de la Cour des Comptes Pierre Moscovici, des rencontres avec les associations d’élus et va désormais faire l’objet d’un travail des rapporteurs spéciaux, du rapporteur général Jean-François Husson et de la commission des finances plus largement, pour qu’une proposition du Sénat soit formalisée, en lien avec une approche plus large de la décentralisation et du respect des libertés locales.
❗️Bien que la situation financière des collectivités locales soit favorable avec un excédent de 4,7 Md€ fin 2021, celle-ci se dégrade néanmoins très vite dans le contexte que nous connaissons, le système de financement des collectivités locales est fortement critiqué pour son manque de lisibilité et de prévisibilité. En outre, ce résultat global cache des situations très différentes entre les collectivités et entre les territoires.
❗️Les principes qui fondent le système de financement ont perdu de leur sens au fil du temps. Chacun reconnaît que le système est à bout de souffle et constate son obsolescence. Pourtant il convient de ne pas oublier certains principes et leur finalités. C’est notamment le cas de la question de l’autonomie financière, composante essentielle du principe de libre administration des collectivités territoriales consacré par la révision constitutionnelle de 2003. La loi autorise ainsi les collectivités à percevoir directement certains impôts en en fixant l’assiette et le taux qui doivent représenter une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. Par ailleurs, la péréquation souffre d’un manque d’objectifs clairement définis et évalués. Enfin, les modalités de compensation des transferts de compétences ont conduit à rigidifier et émietter les transferts de fiscalité au risque d’en altérer la lisibilité.
❗️En dépit d’un consensus sur le diagnostic, les propositions de réformes ne sont pas évidentes. La Cour a examiné plusieurs scénarios d’évolution possible sur lesquelles il nous appartiendra de travailler. Parmi les critères à prendre en compte : la territorialisation des ressources et la capacité des collectivités d’agir, la solidarité pour réduire les inégalités, l’équilibre des finances locales et nationales.
❗️Les options possibles consistent à pousser au maximum un type de ressources, qui sont au nombre de trois :
📍Un financement essentiellement par des ressources locales (impôts locaux, redevances). Elles représentent aujourd’hui 50% des recettes des collectivités (66% pour le bloc communal). La possibilité d’instaurer un nouvel impôt résidentiel fait parti des scénarios, par exemple par un taux additionnel à l’impôt sur le revenu, ou de transférer les DMTO au bloc communal.
📍Un renforcement des impôts nationaux partagés. Ils représentent aujourd’hui 21% des recettes des collectivités (70% pour les Régions et 40% pour les Départements). Il serait nécessaire de fonder le partage de la fiscalité nationale sur une concertation en amont pour prendre en compte les réalités des territoires mais aussi réduire les inégalités de richesse en privilégiant des critères de charges et de ressources par rapport à l’assiette collectée localement.
📍Une part croissante de dotations de l’Etat. Elles constituent aujourd’hui 26% des ressources locales. Cette option peut représenter une sécurisation des recettes à un niveau adapté aux dépenses, mais rend les collectivités plus dépendantes. Cette option ne peut que s’inscrire dans un objectif de simplification des critères et de concertation renforcée.
❗️Chacune présente des limites et peut être différenciée selon le niveau de collectivités. En particulier, l’option de renforcement des ressources locales répondrait bien au critère de territorialisation mais exigerait une péréquation horizontale plus importante entre collectivités afin de réduire les écarts de richesse qui en découlerait.
❗️L’objectif est bien évidemment de trouver un équilibre entre autonomie et solidarité selon les niveaux de collectivités. A ce titre, il peut être utile de se comparer aux autres modèles européens. A ce titre, il convient de considérer que le cadre de financement est un outil au service de la libre administration des collectivités territoriales. Il importe aussi de renforcer la lisibilité de la fiscalité avec un seul échelon responsable. Les ressources doivent aussi être en adéquation avec les missions exercées. Enfin, les critères de répartition des ressources entre collectivités ne doivent plus être liés à des situations héritées du passé, mais fondés sur les besoins des territoires.
❗️Ainsi, la Cour a élaboré un scénario possible de réforme qui conduit à recentrer la fiscalité locale sur le bloc communal pour plus d’autonomie et de responsabilité, met en place un système plus solidaire de financement des départements pour faire face aux dépenses sociales et renforce le financement des régions par la fiscalité nationale économique. Il ne s’agit à ce stade que d’un scénario illustratif , un cadre de référence permettant des ajustements.
❗️La répartition de la fiscalité nationale reposerait sur des critères reflétant les caractéristiques sociales et économiques des territoires et non sur la recette collectée localement, afin de contribuer à la réduction des inégalités à la source. Ainsi, l’option qui consisterait à voter un taux additionnel à un impôt national n’a pas été retenu par la Cour, car non corrélée aux charges financières de collectivités. Pour autant, cette piste existe.
❗️Les dotations de l’Etat seraient rationalisées selon trois finalités : assurer la transition vers le nouveau modèle de financement pour les régions, financer l’action sociale pour les départements, assurer l’équilibre financier du bloc communal. Le scénario procède à une simplification du financement en supprimant notamment les compensations de fiscalité ancienne et clarifie les sources principales de financement des collectivités :
📍Des impôts locaux uniquement affectés au bloc communal et complétés par une dotation de fonctionnement et une fraction de TVA,
📍Un panier d’impôts nationaux (TVA, TSCA, IR) et une dotation d’action sociale pour les départements,
📍Deux impôts nationaux partagés pour les régions (TVA et IS).
❗️Les conditions de la réforme passent aussi par une gouvernance renouvelée pour structurer le dialogue entre l’Etat, les collectivités locales et le Parlement. Un pacte de confiance fondé sur des engagements réciproques et une simplification pour plus de lisibilité serait nécessaire pour guider toute évolution du financement des collectivités locales. C’est une condition indispensable comme l’est la réforme du CFL ou l’instauration d’un Haut Conseil aux finances locales, qui ne soit pas composé d’experts, mais des représentants des collectivités avec une présidence indépendante.
❗️Les comparaisons européennes méritent aussi d’être prises en compte pour relativiser le poids de la dépense publique locale en France, qui est plus faible qu’ailleurs montrant notre décentralisation limitée, même si l’investissement public local est majeur dans notre pays. A ce titre, il reste à travailler de manière plus précise la question des dotations d’investissements par-delà une réforme de la DGF qu’on ne peut aborder que d’une « main tremblante ». Quoiqu’il en soit, on ne peut pas imaginer une telle réforme sans la lisser dans le temps et avec des mécanismes de garantie pour ceux qui verraient leur situation évoluer défavorablement.
❗️Le travail reste à poursuivre en s’inspirant des 7 recommandations ci-jointes de la Cour.