Commission européenne et règles budgétaires : quelles perspectives ?

En marge de la commission des finances du Sénat où nous examinions ce jour le rapport de la Cour des comptes sur les financements de l’Etat en Outre-Mer, La Commission européenne a annoncé qu’elle allait prolonger d’un an la clause générale de sauvegarde, activée au début de la pandémie. Ces délais n’exonèrent pas pour autant les États les plus endettés à engager sans délais les réformes nécessaires. A ce titre, les financements en Outre-Mer qui concentrent 21 milliards d’euros sur le budget de l’Etat, soit environ un quart du total des crédits consacrés aux collectivités territoriales, illustrent parfaitement ce besoin de réformes. L’efficacité des dépenses fiscales qui représentent à elles seules 6,4 milliards d’euros, interrogent tant leur efficience ne semble pouvoir être démontrée. Ce n’est là qu’une illustration conjoncturelle, il y a bien d’autres missions du budget de l’Etat qui nécessitent d’être réinterrogées.

Pour revenir à la communication de la commission, celle-ci entend donc laisser aux Etats assez de latitude pour amortir l’impact de la guerre et sortir de la crise des hydrocarbures russes en particulier. Le retour à plus de rigueur budgétaire en Europe attendra donc encore. L’actuelle suspension du pacte de stabilité, qui devait prendre fin au 1er janvier prochain, seront ainsi prolongée tout au long de 2023, et les règles budgétaires seront rétablies début 2024.

Les Etats membres ne seront en conséquence pas tenus de limiter les déficits publics à 3 % et la dette à 60 % du PIB. La suspension, activée en mars 2020 pour faire face à la crise sanitaire, est cette fois justifiée par la guerre en Ukraine.

Le conflit a en effet cassé la dynamique du fort rebond de la croissance sur lequel pariait il y a encore quelques mois l’Europe. La Commission a revu à la baisse ses prévisions de croissance pour 2022, ramenée pour la zone euro à 2,7 %, contre 4 % lors des prévisions de février, avant le conflit. En toile de fond, l’inflation record ne cesse de susciter l’inquiétude. Aujourd’hui, la priorité commune est d’investir et de réformer, en particulier dans la transition climatique et énergétique, sur la base du plan REPowerEU. Les gouvernements disposeront ainsi de la souplesse d’adapter leurs politiques à des développements imprévisibles.

Si l’urgence est dans la gestion du court terme, toute la difficulté consiste aussi à garder un œil sur le moyen terme, alors que deux ans de pandémie ont déjà porté les dettes à un niveau élevé en Europe. Il convient donc de sortir du « soutien universel » apporté aux entreprises et aux ménages durant la pandémie pour « se concentrer sur des mesures plus ciblées ». Il faut notamment donner des gages à l’Allemagne et aux Etats d’Europe du Nord, historiques défenseurs de la stabilité budgétaire. Vendredi, lors d’une réunion ministérielle du G7, le ministre allemand des Finances, Christian Lindner, a déclaré qu’il ne jugeait pas la situation grave au point qu’une prolongation de la suspension des règles ne soit « absolument nécessaire », ajoutant que son pays ne se l’appliquerait pas. Lundi, l’eurodéputé allemand Markus Ferber (PPE, conservateurs) a même dénoncé « une grave erreur qui nous coûtera cher plus loin sur la route ». Cela confirme les orientations et les priorités de plus en plus orthogonales entre nos deux pays, ce qui constitue un vrai risque pour la construction européenne.

La quête d’équilibre de la Commission se retrouve dans les recommandations pour les budgets des Etats membres en 2023, également dévoilées lundi. Dans une logique de coordination, les moins endettés sont appelés à privilégier les investissements pour tirer l’économie européenne, tandis que les plus endettés sont priés de donner la priorité à une réduction graduelle de leur dette. Il est recommandé à ces derniers de s’en tenir à une hausse des dépenses publiques restant inférieure à la croissance potentielle à moyen terme. La France est hélas dans cette catégorie.

L’urgence née de la guerre en Ukraine pousse néanmoins Bruxelles à faire un pas de côté sur la réforme du pacte de stabilité. Les propositions de la Commission, annoncées pour juin, seront ainsi décalées de quelques mois, justifiant ce délai par le retard pris par la nécessité de trouver un consensus parmi des Etats divisés sur ce chantier structurant pour l’avenir.

La Commission pointe par ailleurs des risques accrus sur la soutenabilité de la dette française. Si Bruxelles ne menace pas, pour l’instant, la France d’une procédure pour déficit excessif, elle lui conseille fortement de réduire le niveau de ses dépenses. La longue mise entre parenthèses du pacte de stabilité n’empêche pas la Commission d’accorder au rétablissement des comptes la première place de ses recommandations. Si elle juge pour l’essentiel justifiées les mesures budgétaires prises par le gouvernement français en 2020 et 2021 pour soutenir l’économie, elle constate qu’en 2022, la France a continué à stimuler l’activité par des dépenses pas toujours compensées par des recettes équivalentes. Cette politique entretient en outre l’inflation.

L’exécutif européen demande ainsi à la France de mettre en place en 2023 une politique budgétaire prudente, en limitant la croissance des dépenses courantes tout en maintenant un soutien ciblé aux ménages et aux entreprises les plus vulnérables à la hausse des prix de l’énergie. Pour l’après 2023, il lui est conseillé d’assurer une réduction crédible et progressive de la dette. La Commission se réserve d’ailleurs la possibilité d’ouvrir une procédure de déficit excessif à l’automne 2022. Elle note que la France fait face à un risque plus élevé de soutenabilité de sa dette à moyen terme.

D’ici là, l’urgence est de mobiliser les fonds européens du plan de relance pour accroître les investissements liés à la transition climatique. Or, la France est le seul pays de l’Union europénne qui n’a pas atteint ses cibles en matière d’énergies renouvelables en 2020. Le pays n’est donc pas située sur la bonne trajectoire pour 2023, alors que les ambitions de l’UE ont été revues à la hausse entre-temps. La Commission demande en conséquence à la France d’intensifier ses efforts dans ce domaine. Les énergies renouvelables ont représenté 19,1 % de la consommation finale brute d’énergie de la France en 2020, alors que l’objectif est fixé à 23 % dans le plan national pour l’énergie et le climat.

Après un premier versement de 5,1 milliards d’euros à l’été dernier, la France a reçu 7,4 milliards de subventions au printemps 2022 sur un total attendu de près de 40 milliards d’ici 2026. Bruxelles compte sur ces fonds pour accélérer l’efficacité énergétique des bâtiments, la décarbonation de l’industrie, la filière hydrogène, le transport durable, l’emploi des jeunes et l’éducation.

Une mention spéciale est réservée dans les recommandations de la Commission à la réforme du système français des retraites, attendue à Bruxelles depuis 2018 et dont les autorités européennes rappellent qu’il recouvre 40 dispositifs différents et constitue le troisième plus coûteux de l’UE. Cette réforme doit améliorer le fonctionnement d’un système jugé « fragmenté, inéquitable et coûteux ».

Enfin, face aux difficultés de recrutement liées, selon de nombreuses études, à un manque de formation des candidats à l’embauche, la Commission, informée des piètres performances de la France dans les classements internationaux, suggère de commencer par mieux former les élèves. Le gouvernement doit adapter « les ressources et les méthodes aux besoins des élèves et écoles défavorisés et améliorer les conditions de travail et la formation continue des enseignants ».

On le voit, les décisions politiques vont devoir intervenir rapidement dans notre pays au lendemain des élections législatives.

La France est entrée dans ces crises successives plus affaiblies que ces voisins et n’a conduit jusqu’alors que très peu de réformes structurelles.

Des décisions devront toucher tout à la fois la réduction de la dépense tout en veillant à sa meilleure efficacité, en particulier dans les domaines de la transition écologique et de l’éducation, mais aussi les nécessaires réponses aux enjeux de pouvoir d’achat, en particulier pour les plus fragiles.

Elles devront aussi veiller à la soutenabilité des efforts de transitions par nos concitoyens et à l’inscription dans une approche équilibrée de l’aménagement de notre territoire.

Plus que jamais, courage, cohérence et efficacité, mais aussi justice, acceptabilité et inscription dans la durée, seront nécessaires.

Le Sénat, sa commission des finances et moi-même en son sein, y prendrons leur part dès l’examen du PLFR 2022 et du texte annoncé sur le pourvoir d’achat