Examen du PLF 2025 au Sénat (épisode 5)

Le ministre des comptes publics, Laurent Saint-Martin, a encore alerté sur la facture d’une éventuelle censure. Il ne s’agit pas de dramatiser mais d’être conscient de l’éventuelle tempête qui se lèverait sur notre pays. C’est être transparent vis-à-vis du pays sur les conséquences possibles. « L’absence de budget, c’est du perdant, perdant, perdant. C’est perdant sur le choc financier à court terme sur les marchés – on parle quand même de 3,5 milliards de sanction financière immédiate et 20 milliards dans un horizon de cinq ans –, c’est perdant sur la capacité à protéger le pouvoir d’achat de nos concitoyens et c’est perdant pour le redressement des comptes. »

Espérant que tous les Députés sauront agir en responsabilité, nous poursuivons l’examen du PLF au Sénat.

Nous avons abordé le chapitre des ressources affectées avec notamment les dispositions relatives aux collectivités territoriales.

DGF 2025 : 27.244.686.833 €

Je me réjouis que les hausses de ces dernières années soient pérennisées, même si pour 2025 l’enveloppe est stable et devra financer en son sein la péréquation au titre de la DSR et de la DSU au même niveau que les années précédentes. Celle-ci reste souhaitable et nous la voterons en deuxième partie. Les variables d’ajustement (DCRTP et FDPTP) restent un sujet et continuent à faire l’objet de minoration. Nous allons l’accepter en cette année particulière mais nous devrons mette un terme à cette « mort lente et interminable » pour trouver des réponses plus lisibles.

Modulation des conditions d’attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

Le gouvernement proposait un abaissement du taux (14,850% au lieu de 16,404%, soit une baisse de 10%) et une exclusion des dépenses de fonctionnement de l’assiette.

Non seulement le caractère rétroactif de la mesure n’était pas acceptable, mais plus globalement la question du FCTVA peut être posée pour l’avenir dans un cadre global mais ne saurait être traité de cette manière.

C’est la raison pour laquelle nous avons adopté un amendement de suppression de l’article 30 du PLF.

Ainsi aucune collectivité ne sera pénalisée par cette mesure.

Il s’agit là de la première remise en cause d’un des efforts demandés aux collectivités territoriales.

millions d’euros sur les milliards demandés pour aboutir à un effort final de , milliards d’euros au final (1,2 milliards sur l’écrêtement de TVA voir ci-dessous et 1 milliard de mise en réserve au titre du dispositif « Dilico » que nous proposons au Sénat en lieu et place du fonds de précaution du Gouvernement à l’article 64).

Stabilisation en valeur pour 2025 des fractions de TVA affectées aux collectivités locales.

C’est la mesure que nous acceptons dans les efforts demandés aux collectivités : , milliards d’euros.

Cette mesure, même si on peut la regretter, en prenant en référence la dynamique de l’année précédente au lieu de l’année en cours, donne toutefois de la lisibilité et préserve le fonds de sauvegarde des départements.

Par bloc, cette mesure représente un effort estimé à :

348 millions d’euros pour les EPCI,

492 millions d’euros pour les Départements,

372 millions d’euros pour les Régions.

Les communes ne sont pas concernées par cet effort.

Fusion de la taxe « logement vacant » (TLV, perçue par l’État) et de la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) perçue par les communes ou les EPCI :

La fusion de ces deux taxes sur les logements vacants qui ont le même objet (lutter contre la sous-occupation des logements en zone tendue) mais un périmètre d’application, un taux, une assiette et un bénéficiaire différents permettra une meilleure cohérence.

La fusion de ces deux taxes a été proposée à de multiples reprises. L’an passé, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2024, le Sénat avait déjà adopté cet amendement, présenté sur tous les bancs de l’hémicycle. Mais il n’avait pas été intégré dans la version finale du texte que le précédent gouvernement avait retenue en application de l’article 49-3 de la Constitution.

Après son vote très large au Sénat, nous espérons que cette année il sera retenu.

Déliaison des taux :

J’ai proposé, avec d’autres, un amendement pour permettre de décorréler la variation du taux de taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS) et de la taxe foncière (TFPB), en laissant la liberté aux conseils municipaux et aux instances délibérantes des organismes de coopération intercommunale dotés d’une fiscalité propre de les faire varier librement entre eux ou dans une même proportion.

Les maires doivent en effet disposer de cet outil précieux d’aménagement du territoire et d’accès au logement et donc de la liberté dans le vote des taux.

Cet amendement a été adopté sans encadrement. Je m’en réjouis.

Exonération de TSA sur les contrats d’assurance de groupe souscrits au profit d’agents de la fonction publique d’État ou de la fonction publique territoriale au titre d’une protection sociale complémentaire couvrant le risque de prévoyance :

L’ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique a introduit l’obligation progressive pour les employeurs publics de financer une partie de la prestation sociale complémentaire couvrant les risques liés à la santé de leurs agents, afin d’aligner les conditions de protection sociale complémentaire du secteur public sur celles du secteur privé.

J’ai donc proposé par amendement, à l’instar des contrats de groupe de prévoyance souscrits par les entreprises, d’appliquer l’exonération de la TSCA aux contrats de groupe souscrits pour ce même type de prestations par les employeurs publics de la fonction publique et de la fonction publique territoriale.

Mon amendement a été adopté avec l’appui du Gouvernement.

Augmentation du taux de DMTO des Departements :

Adoption de l’amendement défendu par plusieurs d’entre nous visant à permettre aux Conseils départementaux, s’ils le souhaitent, de relever le plafond des DMTO (droits de mutation) de 4,5 à 5% pendant une période de 3 ans.

En outre, un sous-amendement adopté permet aux départements qui le souhaiteraient d’exonérer de cette hausse temporaire les primo accédants pour des biens acquis d’un montant inférieur à 250.000 euros et de permettre d’instituer en leur faveur de façon pérenne un taux réduit ou une exonération.

Je me réjouis de cette décision équilibrée que je souhaitais en espérant une effectivité réglementaire au 1er avril 2025.

Transformation de locaux en logements :

Afin d’encourager la transformation de bureaux ou d’autres locaux professionnels en locaux à usage d’habitation, j’ai défendu et voté un amendement qui propose d’instaurer un dispositif incitatif à destination des investisseurs et des collectivités.

Il reprend les deux mesures fiscales portées par la proposition de loi dont j’avais été le rapporteur visant à faciliter la transformation des bâtiments de destination autre qu’habitation en habitations, modifiées et adoptées au Sénat le 22 mai 2024, sous réserve de quelques modifications rédactionnelles.

Ainsi, est instaurée une exonération de taxe sur les bureaux en Île-de-France et en région Provence-Alpes-Côte d’Azur, en cas de demande d’autorisation déposée pour une transformation de locaux professionnels en locaux d’habitation.

Ensuite, les collectivités s’engageant dans l’accompagnement de ces transformations pourront percevoir la taxe d’aménagement, même sans augmentation de surface, pour le financement des coûts d’investissement dans des équipements collectifs rendus nécessaires par les changements d’usage. Elle ménage toutefois la possibilité pour les communes ou leurs groupements d’exonérer ces opérations, par exemple si les équipements que la taxe d’aménagement devrait permettre de financer existent déjà.

Cette opération peut être favorable à la transformation de bâtiments agricoles ou professionnels en logements dans nos territoires ruraux par delà l’objectif initial qui concernait plutôt les bureaux et que j’avais souhaité élargir.

Je m’en réjouis.

AOM (Autorités Organisatrices de la Mobilité) : Affectation d’une part du Versement Mobilité (VM) aux Régions et aux AOML (AOM Locales) :

J’ai déposé un amendement qui a été adopté et qui permet à la région, en tant qu’autorité organisatrice de la mobilité régionale, de prélever sur son territoire le versement mobilité, à un taux plafond de 0,2 %, sans préjudice du versement mobilité perçu le cas échéant par chaque AOM sur son ressort territorial. Le taux du versement mobilité peut être modulé à la baisse par la région en fonction de la densité, de l’offre de mobilité et du potentiel fiscal de chaque EPCI, afin de tenir compte des spécificités locales.

Pour les territoires ruraux, il est prévu qu’une fraction de 10 % de ce versement mobilité régional puisse être alloué à l’organisation de services de mobilité locaux dans les territoires des communautés de communes. Cette quote-part serait reversée ainsi aux AOM locales compétentes sur chaque territoire d’une communauté de communes, soit à l’intercommunalité soit à la région si elle a pris la compétence d’AOM locale en plus de son rôle d’AOM régionale. Dans la répartition de cette enveloppe, il importera que les régions soient attentives à la situation des AOM des zones peu denses disposant de bases fiscales trop faibles – et donc d’un rendement de VM insuffisant – pour financer des projets de mobilité.

Cette affectation permettra une redistribution des territoires urbains vers les territoires ruraux à l’échelle régionale de cette ressource affectée à la mobilité.

Je me réjouis de cette avancée sur laquelle je travaille depuis 3 ans et espère qu’elle restera dans le texte final. Elle doit néanmoins être examinée dans le texte final au regard de ce qui sera possible de faire au niveau des quotas carbones que nous pourrions affecter aux AOM (voir ci-après).

Cartes grises :

Deux amendements ont permis de donner davantage de liberté aux Régions.

Le premier a supprimé le plafond actuel du tarif fixé à 60€. Pour ma part, j’aurais souhaité un encadrement dans une fourchette de 60 à 70 € mais l’adoption d’un autre amendement n’a pas permis l’examen du mien.

Le second a permis de donner la liberté aux Régions de moduler les exonérations du tarif des cartes grises sur les véhicules électriques, plutôt que de se voir imposer une décision par l’Etat.

Cela me semble équilibré.

Quotas carbone :

Comme la mission d’information de juillet 2023 que j’avais rapportée avec mon collègue Hervé Maurey, les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) sont confrontées à des besoins de financements croissants, en raison notamment du choc d’offre de mobilité collective du quotidien incontournable pour que la France tienne ses engagements en matière de décarbonation du secteur des transports. Cette mission d’information avait formulé une série de recommandations visant à poser les jalons de la « réforme indispensable du modèle de financement de la mobilité du quotidien ».

Le sujet francilien ne peut et ne doit pas éclipser les difficultés financières rencontrées par les AOM de province. Le Sénat avait souhaité combler cette lacune dès l’examen du projet de loi de finances pour 2024 en faisant adopter le dispositif contenu dans le présent amendement. Malheureusement, le Gouvernement de l’époque n’avait pas jugé bon de reprendre cette initiative dans le texte final adopté après usage des dispositions de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution.

Le dispositif adopté l’année dernière par le Sénat et proposé de nouveau dans l’amendement adopté ce soir s’inspire d’une des recommandations de la mission d’information de la commission des finances que j’avais conduite. Celle-ci visait en effet à affecter aux AOM une part du produit issu des mises aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre dans le cadre du système européen d’échange des quotas d’émissions (ETS). Cette ressource, dont le produit a atteint 1,6 milliard d’euros en 2024, confère à l’État des moyens importants qui doivent servir à financer la transition écologique. La législation européenne prévoit d’ailleurs expressément que cette ressource doit être fléchée, à hauteur de 50 % au moins, vers des actions tendant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et plus largement à faire face aux conséquences du changement climatique. Or, aujourd’hui, la France ne respecte pas cette règle puisque seuls 700 millions d’euros sont affectés à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) pour financer des actions de rénovation énergétique. L’affectation d’une partie de cette ressource aux AOM permettrait ainsi à la France de se mettre en conformité avec le droit de l’Union européenne.

L’amendement porté et adopté propose ainsi une affectation pérenne, de 250 millions d’euros dès 2025, et qui aurait vocation à augmenter au fil des années, à mesure de l’accroissement des besoins de financements des AOM et du dynamisme de cette ressource.

Depuis son adoption par le Sénat il y a un an, la plupart des acteurs du secteur recommandent la mise en œuvre de ce nouveau mode de financement des transports de proximité. Depuis cette année, le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) soutient également cette réforme du financement des AOM.

Outre son avantage, par rapport au versement mobilité, de ne pas renchérir le coût du travail, l’affectation de quotas carbone permet aussi d’envisager un financement pérenne de la croissance des besoins des AOM, sans avoir régulièrement à accroître les prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises ou les particuliers.

Cette ressource permettra de répondre à la question de la mobilité en zone rurale, qui est une des grandes oubliées du système de financement des transports du quotidien. Lors de l’examen de la loi d’orientation des mobilités (LOM) de 2019, le Sénat avait adopté des dispositions visant à couvrir ce vide. Malheureusement, le Gouvernement de l’époque ne l’avait alors pas suivi. Les petites communautés de communes situées en zone rurales dotées de bases fiscales très limitées et empêchées d’instaurer un versement mobilité si elles n’ont pas mis en place un service régulier de transport public seront également destinataires de cette nouvelle ressource. L’amendement prévoyant que la répartition des crédits soit opérée selon une logique de péréquation, en fonction de critères de ressources et de charges, celles-ci ont vocation à bénéficier pleinement du dispositif.

Les modalités de répartition de cette ressource devront être déterminées dans le cadre d’une concertation approfondie avec les associations d’élus et le Groupement des autorités responsables de transport (GART).

Revalorisation de la TATFNB via son indexation identique à la TFNB en faveur des Chambres d’agriculture.

De même, le plafond de TFCM affectées aux CMA est rétabli sur sa trajectoire initiale. Il est de même quant aux ressources des CCI.

Vote de la fusion « soin » et « dépendance » des Ehpad. À titre personnel, je regrette cette mesure mais elle correspond à une demande d’expérimentation de plusieurs Départements. Pour ma part, j’imaginerai plutôt une tutelle unique des Départements sur les Ehpad qui géreraient ainsi l’ensemble des établissements avec une double préoccupation : répondre aux besoins des usagers et de leurs familles, et garantir une vision d’aménagement du territoire.

Nous aurons l’occasion de revenir sur ce sujet par-delà la mesure technique adoptée ce jour.

Nous devrions terminer ce dimanche l’examen de la première partie avant de débuter lundi matin l’examen en séance de la deuxième partie (dépenses).