Retour ce soir à Paris au Sénat pour adopter conforme le PLFSS afin de le rendre enfin opérationnel.Ce texte est bien sûr imparfait, mais sans lui, ce sont nos Ehpad, nos hôpitaux, nos départements qui auraient été privés d’un soutien financier essentiel à leur quotidien.
Plus que jamais, nous devons désormais mettre en
œuvre les réformes structurelles qui s’imposent, afin d’enrayer, dès le prochain PLFSS, l’aggravation du déficit et protéger notre système de protection sociale.
La nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025, considéré comme adopté en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale, a abouti ce soir au Sénat à une adoption conforme du texte sans modification.Nous déplorons toutefois le niveau très élevé du déficit prévu pour 2025 ainsi que l’absence de perspective d’amélioration, le Gouvernement lui-même estimant que la situation devrait continuer à se dégrader d’ici au moins 2028.
Les finances sociales n’échappent pas en effet à ce fort dérapage du déficit, avec en 2024 un déficit de la sécurité sociale anticipé à 18,2 milliards d’euros, soit 7,7 milliards d’euros de plus que la prévision de 10,5 milliards d’euros de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2024.Compte tenu notamment du dérapage de l’Ondam en 2024, en l’absence de mesures le déficit 2025
serait probablement supérieur à 30 milliards d’euros.
Au final, le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture se traduit par une nouvelle augmentation du déficit, désormais estimé par le Gouvernement à 22,1 milliards d’euros en 2025 et 24,1 milliards d’euros en 2028.
La procédure d’examen du PLFSS 2025 a été particulièrement complexe. Le texte a été déposé en retard du fait de la constitution tardive du gouvernement de Michel Barnier et l’Assemblée nationale n’est pas parvenue, en première lecture, à examiner le texte dans le délai constitutionnel de 20 jours. La commission mixte paritaire (CMP) est parvenue à adopter un texte, pour la première fois depuis le PLFSS pour 2011. Mais le 4 décembre 2024, le Premier ministre ayant engagé la responsabilité du Gouvernement sur le texte de la CMP, le gouvernement Barnier a été censuré, ce qui a amené le Parlement à adopter une « loi spéciale », notamment pour autoriser la sécurité sociale à emprunter. La discussion se poursuivait donc en nouvelle lecture. Le rendement de la réduction des allégements généraux des cotisations patronales, de 4 milliards d’euros dans le texte initial, et que le Sénat proposait de ramener à 3 milliards d’euros, ne sera plus que de 1,6 milliard d’euros. Le report de la revalorisation des retraites au 1er juillet 2025 (au lieu du 1er janvier), qui devait permettre d’économiser 2,9 milliards d’euros, et que le Sénat proposait de ramener à 2,5 milliards d’euros (en le remplaçant par une revalorisation différenciée en fonction du montant de la retraite), a été abandonné.En outre, le Sénat avait adopté, en première lecture, l’instauration d’une contribution de solidarité par le travail, devant permettre de financer la branche autonomie à hauteur de 2,5 milliards d’euros, en augmentant de sept heures la durée annuelle du travail. Cette disposition a toutefois été supprimée dans la suite de la navette.
D’autres mesures du Sénat améliorant le solde subsistent en revanche dans le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale :– l’augmentation de la contribution patronale sur les attributions gratuites d’actions, qui met en oeuvre une recommandation de la Cour des comptes (0,5 milliard d’euros) ;
– l’utilisation obligatoire du dossier médical partagé par les professionnels de santé et l’instauration de diverses mesures de lutte contre la fraude (0,5 milliard d’euros) ;
– l’augmentation de la fiscalité des jeux (0,2 milliard d’euros), le Sénat ayant en outre renforcé l’augmentation (d’environ 0,2 milliard d’euros) de la taxe sur les boissons sucrées réalisée par l’Assemblée nationale en première lecture ;
– dans le cas des médicaments biologiques, une plus grande facilité pour le pharmacien de substituer au médicament prescrit un médicament biosimilaire1(*) (0,2 milliard d’euros).
Le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale conserve en outre diverses mesures de soutien aux acteurs de la sécurité sociale et aux collectivités territoriales :– la prorogation du fonds d’urgence pour les Ehpad, pour un montant de 0,1 milliard d’euros dans le texte adopté par le Sénat, et que le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale porte à 0,3 milliard d’euros ;
– une réforme des concours de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) aux départements, qui permet de garantir un niveau de compensation des dépenses de prestation de compensation du handicap (PCH) et d’allocation personnalisée d’autonomie (APA) au moins égal à celui réalisé en 2024, pour un coût estimé à 0,2 milliard d’euros ;
– un étalement sur quatre ans (au lieu de trois) de la hausse de douze points du taux de cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), de nature réglementaire mais mentionné dans le rapport annexé, pour un coût de 0,5 milliard d’euros en 2025.
Malgré les efforts consentis, le niveau très élevé du déficit prévu pour 2025 et les années suivantes, sans précédent hors période de crise, marque une rupture par rapport aux vingt dernières années.Tel est d’autant plus le cas que des hypothèses moins optimistes de croissance du PIB et de dépenses d’assurance maladie conduiraient en 2028 à un déficit d’environ 35 milliards d’euros – soit, alors même que la France ne traverserait aucune crise particulière, un niveau intermédiaire entre celui de la crise financière de 2009 et celui de la crise sanitaire.
En l’état actuel du droit, aucun transfert de dette supplémentaire à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) n’est possible.En conséquence, les déficits de la sécurité sociale s’accumuleraient à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss, également dénommé Urssaf-Caisse nationale). S’ils devaient être autour de 30 milliards d’euros par an, cela pourrait, à brève ou moyenne échéance, mettre en danger le financement de la sécurité sociale.
En effet, l’Acoss ne peut s’endetter qu’à court terme, ce qui lui impose de se financer quotidiennement sur les marchés. Ainsi, en 2020, au début de la crise sanitaire, du fait du blocage des marchés financiers, l’Acoss n’est plus parvenue à se financer sur les marchés, ce qui a amené à mettre en place un financement d’urgence impliquant la Caisse des dépôts et consignations, pour pouvoir payer les pensions. Comme le souligne la Cour des comptes, le financement des déficits par l’Acoss se fait « dans des conditions qui pourraient mettre en risque le versement des prestations ».
Il importe donc de réaliser rapidement de nouveaux transferts de dette à la Cades.
Il faudrait pour cela repousser l’échéance de 2033 actuellement fixée pour l’amortissement de la dette sociale, ce qui ne peut être fait que par une loi organique.
Un tel report ne serait toutefois acceptable que s’il était accompagné d’une trajectoire crédible de réduction du déficit.
