Présentation en commission des finances du Sénat de la loi spéciale

Une démarche inédite dans la Veme République qui ne sera pas sans conséquences, même si elle doit éviter le « Shutdown » et permettre la continuité des services publics.

L’acte générateur :

Suite à l’adoption de la motion de censure à l’Assemblée nationale et à la démission du Premier ministre, le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne peuvent être adoptés de façon définitive par le Parlement dans des délais compatibles avec la promulgation de la loi avant le début du prochain exercice.

La situation inédite et historique :

La Constitution du 4 octobre 1958 et la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ne prévoient pas explicitement la procédure à suivre dans l’hypothèse où un Gouvernement serait censuré dans un

calendrier ne lui permettant pas de mener à son terme l’examen au Parlement du projet de loi de finances d’une année donnée avant le début de celle-ci.

Toutefois, la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979, Loi autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir en 1980 les impôts et taxes existants) prise à l’occasion de l’examen de la loi autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir en 1980 les impôts et taxes existants permet de considérer qu’il

est possible d’adopter une loi spéciale lorsqu’il apparaît comme certain non seulement qu’une loi de finances ne pourra pas être adoptée avant le début d’année prochaine, mais également que le Gouvernement ne sera pas en mesure de demander à l’Assemblée nationale, avant le 11 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, d’émettre un vote séparé sur l’ensemble de la première partie de la loi de finances de l’année.

Ainsi, les articles 47 alinéa 4 de la Constitution et 45 de la LOLF prévoient que le Gouvernement doit déposer avant le 19 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. Ce projet est discuté selon la procédure accélérée. Le 5° de l’article 1 de la LOLF confère à cette loi spéciale le caractère de loi de

finances.

Sur le fondement de ces dispositions et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le Gouvernement démissionnaire a donc présenté à la représentation nationale le présent projet de loi spéciale visant à assurer la continuité de la vie nationale et le fonctionnement régulier des services publics en 2025, dans l’attente de l’adoption de la loi de finances de l’année.

Me contenu de la loi spéciale :

Eu égard à ces éléments, le présent projet de loi spéciale contient trois articles, soit les dispositions indispensables au fonctionnement régulier de l’État, des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale, nécessaires à la continuité de la vie nationale et au fonctionnement des services publics jusqu’à l’adoption d’une loi de finances initiale pour 2025.

L’article premier du projet de loi spéciale vise à autoriser à percevoir les impôts existants. Cette disposition est fondamentale et indispensable pour garantir le financement de l’État et des autres personnes morales affectataires des impositions de toutes natures, notamment les collectivités territoriales et les organismes publics qui leurs sont

rattachés. Elle emporte également la reconduction des prélèvements sur les recettes mentionnés à l’article 6 de la LOLF, soit les prélèvements sur les recettes au profit des collectivités territoriales (PSR-CT) et de l’Union européenne (PSR-UE). L’autorisation est donnée pour une durée temporaire jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances de

l’année.

Les deuxième et troisième articles du projet de loi spéciale concernent les autorisations relatives aux emprunts. En l’absence de telles dispositions, la sécurité des opérations de financement de l‘État et de plusieurs organismes de sécurité sociale ne serait plus assurée à compter du 1er janvier 2025. Le recours à des emprunts à long, moyen et court termes revêt aujourd’hui un caractère indispensable pour la continuité de la vie nationale.

Le deuxième article est relatif à l’autorisation d’emprunt de l’État. Les emprunts de l’État sont autorisés chaque année en loi de finances (article 34 I 8° de la LOLF). L’État n’est pas autorisé, en l’absence de texte législatif au titre de l’année concernée, à emprunter. Cette autorisation relève du domaine obligatoire et exclusif de la loi de finances.

Les impositions de toutes natures autorisées par le présent projet de loi étant insuffisantes pour garantir les ressources de l’État et assurer la continuité de son action et de ses engagements, il est essentiel d’autoriser l’État à recourir à l’emprunt, afin de financer les dépenses à venir pour l’année 2025 jusqu’à l’adoption de la loi de finances de l’année.

Le troisième article concerne l’autorisation d’emprunt de plusieurs organismes de sécurité sociale. En application de l’article LO 111-3-4 du code de la sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale autorise annuellement les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement, en particulier l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à emprunter. À l’instar de l’État et en raison du rejet du texte issu de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, il est

indispensable de permettre à ces organismes de recourir à l’emprunt dans l’attente de l’adoption d’une loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2025. L’insertion de cette disposition dans le présent projet de loi spéciale est indispensable pour assurer la continuité de la vie nationale.

Le décryptage :

Les conséquences de cette motion de censure sont lourdes. L’heure est grave.

La situation est extraordinaire, alors que nous étions déjà en état d’urgence budgétaire, et que nous devons répondre à la trajectoire négociée avec l’Union Européenne (modifications des règles et allongement du délai pour revenir au 3% de déficit, avec une ancre à 5% fin 2025).

J’ai notamment interrogé les ministres sur la situation des Français, des agriculteurs et des collectivités territoriales. Quelques éléments de réponse :

impossibilité de modifier le barème des impôts aux 1er janvier (donc hausse des impôts du fait de l’inflation).

pas de rétroactivité dans la loi fiscale : les mesures prévues au 1er janvier au niveau des crédits d’impôts ou baisse TVA (GNR) pour les entreprises ou les agriculteurs par exemple ne pourront pas intervenir tant qu’un nouveau PLF ne les aura pas actées (donc incertitude et décalage d’investissements à venir).

aucun nouvel investissement, aucune intervention nouvelle : ce qui signifie ni DETR, ni DSIL, tant qu’un PLF ne sera pas voté, mais DGF 24 versée par douzième, revalorisation des bases de foncier, FCTVA assuré.

la cadre des emplois de l’éducation nationale ne donne pas de visibilité quant aux risques de fermeture de classes à la rentrée prochaine.

inconnu sur les tarifs de l’électricité au 1er février.

crédits exceptionnels pour la reconstruction de la Nouvelle Caledonie impossible à mettre en œuvre.

chaque jour qui passe est préjudiciable à la maîtrise économique et financière.

Un PLF devra être voté dans le premier trimestre 2025 qui pourrait permettre de revoir le barème de l’impôt 2025 mais qui risque de faire porter l’effort de redressement sur 9 mois et non 12 mois pour l’année prochaine.

le gouvernement devra prendre des décrets d’application après le vote de cette loi spéciale (lundi prochain à l’AN et mercredi au Sénat) pour assurer les services votés qui présentent un caractère restrictif et limitatif (maintien des crédits courants, ni augmentation pour répondre par exemple aux besoins de nos armées ou de nos forces de l’ordre, ni crédits d’investissement, ni mesures d’économie).

Comme l’a rappelé le ministre de l’économie et des finances démissionnaire Antoine Armand en citant Bossuet : ‘Dieu se rit des hommes qui déplorent les effets dont ils chérissent les causes’.

Il faut enfin prendre conscience de la décision prise par les députés qui ont voté la censure et précipite notre pays dans ce qui ressemble de plus en plus à un chaos qui va encore accélérer nos déficits.

Retrouvez mon intervention en commission des finances et les réponses du Ministre Laurent Saint-Martin.