Le Sénat a adopté la Proposition de loi (PPL) TRACE

C’est l’aboutissement du travail du Sénat et en particulier de celui de mon collègue Jean-Baptiste Blanc, rapporteur du groupe de suivi du ZAN (avec Guislain Cambier), lequel a donné naissance à cette proposition de loi que j’ai cosignée des deux mains et dont Jean-Marc BOYER était rapporteur (avec Amel Dahou Gacquerre).

Le texte contient les principales dispositions suivantes qui introduisent des inflexions majeures au ZAN sans remettre en cause sur le fond l’objectif de sobriété foncière mais en tentant de le rendre soutenable, plus juste et cohérent avec d’autres objectifs de politiques publiques :

Abrogation de l’objectif de -50% de consommation d’ENAF (espaces naturels, agricoles et forestiers) en 2031. A la place, le Sénat a prévu que les SRADDET fixeront des objectifs intermédiaires compatibles avec l’objectif de 0 ENAF nets en 2050, ainsi qu’un objectif chiffré obligatoire en 2034 (librement défini en fonction des réalités locales et après concertation au sein des conférences de sobriété foncière) (art.2) ;

Maintien de la comptabilisation de l’artificialisation en ENAF après 2031 et non-comptabilisation de l’urbanisation dans les dents creuses comme consommatrice de foncier (art.1er) ;

Prolongation des dates limites de modification des documents d’urbanisme pour y intégrer les objectifs de sobriété foncière (avec possibilité d’un nouveau délai supplémentaire de 2 ans accordé par le préfet sur demande motivée), possibilité de modifier le SRADDET sur le seul volet sobriété foncière pour y inclure les avancées de la PPL Trace et inscription dans la loi de la « circulaire Béchu » permettant une souplesse de 20% de dépassement de l’enveloppe foncière pour les collectivités (art.3) ;

Exclusion du décompte de l’artificialisation, jusqu’en 2036, de la consommation d’ENAF occasionnée par :

Les implantations industrielles, y compris leurs raccordements électriques ;

Les logements sociaux des communes carencées au titre de la loi SRU ;

Les implantations d’énergies renouvelables (y compris d’hydrogène renouvelable et bas-carbone) ;

Les postes électriques de tension supérieure à 63kv ;

Les constructions nécessaires aux services publics d’eau et d’assainissement ;

Droit supplémentaire à construire de 0,5ha pour chaque hectare de friche (y compris de bâtiment agricole amianté) requalifiée (art.4) ;

Sortie des PENE (projets d’envergure nationale ou européenne) des consommations d’ENAF des collectivités et obligation pour l’État d’élaborer une stratégie de sobriété foncière pour ces projets (art.4) ;

Sécurisation des « coups-partis », soit la consommation d’ENAF résultant de constructions réalisées dans le cadre des ZAC autorisées avant 2021. Ces constructions seront imputées sur la période 2011-2021 et non 2021-2031 (art. 4 bis) ;

Possibilité de mutualiser à l’échelle régionale la consommation d’ENAF engendrée par les aires d’accueil des gens du voyage (art. 4 ter) ;

Renforcement du poids des communes au sein des conférences régionales de sobriété foncière, possibilité pour ces conférences de s’opposer à la liste des projets d’intérêt régional et d’enjoindre à la région qui aurait déjà modifié son SRADDET de rouvrir le seul volet relatif à l’artificialisation (art.5) ;

Application des objectifs de sobriété foncière des SRADDET aux SCoT et PLU(i) dans un rapport de prise en compte (et non de compatibilité) (art.5) ;

Possibilité de mutualiser à l’échelle intercommunale le « droit à l’hectare » des communes, totalement ou partiellement, et à tout moment (art.6).

Le texte adopté en détail :

L’article 1er maintient jusqu’en 2050 la mesure de l’artificialisation via les ENAF (au lieu du passage, en 2031, à une logique complexe de comptabilisation selon l’« altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol »). L’article supprime, ce faisant, la « nomenclature du ZAN » fixée par un décret complexe, et permet de continuer à considérer les bâtiments agricoles comme ne consommant pas d’espaces fonciers.

Article 1er bis (nouveau) : Prise en compte des enjeux de transition écologique dans la territorialisation des objectifs de réduction de la consommation d’ENAF au sein des SCoT.

Article 1er ter (nouveau) : Expérimentation d’un diagnostic de la qualité et de la santé des sols dans les documents d’urbanisme, l’article vise à créer une expérimentation de 5 ans, permettant aux communes de réaliser, dans le cadre de l’évolution de leur document d’urbanisme, un diagnostic de la qualité et de la santé des sols.

Article 2 : Abrogation de l’objectif intermédiaire de réduction de l’artificialisation en 2031. L’article 2 abroge l’objectif intermédiaire de réduction de 50% de l’artificialisation sur la période 2021-2031 par rapport à la période 2011-2021.

Nous avons adopté des amendements prévoyant que les régions fixent, dans leurs documents de planification, une trajectoire et des objectifs intermédiaires permettant d’atteindre le 0 ENAF nets en 2050. Ces objectifs seront ensuite déclinés dans les documents d’urbanisme.

Pour les régions qui auraient déjà modifié leurs SRADDET afin de fixer une réduction de l’artificialisation de 50% d’ici à 2031, la commission a prévu de réputer ces SRADDET conformes aux nouvelles dispositions de l’article.

En séance, le Sénat a adopté un amendement de la commission, visant à prévoir un jalon intermédiaire obligatoire en 2034, avec un objectif chiffré librement fixé par les collectivités dans le cadre de la conférence régionale de sobriété foncière.

Ainsi, les collectivités devront prévoir dans leurs SRADDET un objectif intermédiaire chiffré de réduction de l’artificialisation sur la période 2024-2034 par rapport à la période 2011-2021, en fonction de leurs réalités locales. Elles ne seront plus soumises à l’objectif national de -50% en 2031, dont les difficultés d’application n’ont cessé d’être dénoncées au Sénat.

Article 2 bis (nouveau) : Prise en compte des SCoT interrégionaux dans les documents régionaux.

Article 3 : Prolongation des dates limites de modification des documents d’urbanisme.

L’article initial repoussait les dates butoirs de modification des documents d’urbanisme pour y inclure des objectifs de sobriété foncière :

Þ 2031 pour les SCoT (au lieu de 2027) ;

Þ 2036 pour les PLU(i) et cartes communales (au lieu de 2028) ;

Þ Pour les régions qui n’auraient pas encore modifié leurs SRADDET, la PPL prévoit de prolonger le délai jusqu’au 22 août 2026 (au lieu du 22 novembre 2024).

En commission, nous avons adopté des amendements des rapporteurs, mettant en cohérence les dates butoirs de modification des documents d’urbanisme afin d’y inclure les nouvelles flexibilités de la PPL :

Ø Août 2027 pour les SRADDET ;

Ø Août 2028 pour les SCoT ;

Ø Août 2029 pour les PLU et cartes communales.

Pour les régions ayant déjà modifié leur SRADDET, l’amendement permet de rouvrir, dans un délai de 9 mois après promulgation de la loi, la discussion sur le seul volet relatif à la réduction de l’artificialisation, afin de prendre en compte les dispositions de la PPL.

L’amendement précise que, dans le cas où une région aurait déjà modifié son SRADDET et souhaiterait à nouveau le modifier pour bénéficier des ajustements de la PPL, les documents d’urbanisme qui seraient modifiés dans l’intervalle n’auraient pas l’obligation de prendre en compte les objectifs fixés par les SRADDET initialement modifiés.

L’amendement permet enfin aux préfets d’accorder aux collectivités, sur demande motivée, un délai supplémentaire de 2 ans maximum pour intégrer dans le document d’urbanisme les objectifs de réduction de l’artificialisation.

En séance, le Sénat a adopté des amendements visant à :

Reporter à 2028 l’entrée en vigueur des SAR et du PADDUC modifiés qui concernent la Corse et les outre-mer. Par cohérence, l’entrée en vigueur des SCoT en Corse et en outre-mer est repoussée à 2029 et celle des PLU(i) à 2030 ;

Inscrire dans la loi le principe de la « circulaire Béchu » de 2024, autorisant les collectivités à ouvrir des surfaces à l’urbanisation, en dépassant de 20% leur enveloppe foncière telle qu’elle résulte de la territorialisation des objectifs de sobriété foncière. Les collectivités pourront dépasser cette tolérance de 20% avec l’accord du préfet.

Article 4 : Exclusion et non-mutualisation des PENE au sein des enveloppes locales.

L’article exclut les PENE des enveloppes de consommation d’ENAF des collectivités. Les grands projets jugés stratégiques par l’État ne grèveront plus les enveloppes foncières permettant le développement des projets locaux, et l’État devra définir sa propre trajectoire de sobriété foncière pour le développement de ses grands projets.

En commission, nous avons adopté des amendements visant à :

Exclure du décompte de l’artificialisation, jusqu’en 2036, la consommation d’ENAF occasionnée par les implantations industrielles, les logements sociaux dans les communes SRU carencées et les infrastructures de production d’énergies renouvelables ;

Préciser que l’Etat établit une stratégie de sobriété foncière pour les PENE dont il assure la maîtrise d’ouvrage, assortie d’objectifs de réduction tendancielle de l’artificialisation, par cohérence avec ce qui est demandé aux collectivités territoriales.

En séance, le Sénat a adopté des amendements visant à :

Octroyer aux collectivités un droit supplémentaire à construire de 0,5ha pour chaque hectare de friche (y compris de bâtiment agricole amianté) requalifiée ;

Qualifier de PENE les aménagements, équipements et logements réalisés par les collectivités, qui sont nécessaires et directement liés à la réalisation d’un PENE ;

Permettre de qualifier de PENE les opérations de constructions de bâtiments scolaires ;

Demander à l’Etat, dans le cadre de sa stratégie de sobriété foncière pour les PENE (introduite en commission), de fixer un objectif chiffré de réduction de la consommation d’ENAF pour la période 2024-2034, par cohérence avec l’objectif intermédiaire demandé aux collectivités à l’article 2.

Le Sénat a par ailleurs complété en séance la liste des projets dont la consommation d’ENAF est exclue du décompte de l’artificialisation jusqu’en 2036. En sus des implantations industrielles, des logements sociaux pour les communes carencées et des infrastructures de production d’énergies renouvelables, le Sénat a ajouté :

Les raccordements électriques des implantations industrielles ;

Les installations de production d’hydrogène renouvelable et bas carbone ;

Les opérations de construction ou d’extension de postes électriques de tension supérieure ou égale à 63kv ;

Les constructions, ouvrages, installations ou aménagements nécessaires aux services publics d’eau et d’assainissement .

Article 4 bis (nouveau) : Exemption de la comptabilisation de la consommation d’ENAF pour les ZAC créées avant 2021. Ainsi l’article vise à sécuriser les « coups partis » pour les ZAC dont l’acte de création est intervenu avant le 22 août 2021 (promulgation de la loi Climat-résilience) et dont la consommation d’ENAF devrait s’imputer sur la période 2021-2031. L’article permet d’imputer la consommation d’ENAF de ces projets sur la période 2011-2021.

Article 4 ter (nouveau) : Possibilité de mutualiser à l’échelle régionale la consommation foncière issue des aires d’accueil de gens du voyage.

Article 4 quater (nouveau) : Possibilité de considérer les plateformes de recyclage des déchets comme projets d’envergure régionale ou projets d’intérêt intercommunal.

Article 5 : Renforcement des conférences régionales de sobriété foncière.

La commission a entièrement réécrit l’article 5 concernant les conférences régionales de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols, créées à l’occasion de la loi ZAN de 2023.

Ainsi réécrit, l’article :

Change l’intitulé des conférences en « conférences régionales de sobriété foncière » ;

Modifie leur composition pour rehausser la présence des collectivités (leur part au sein de la conférence passera ainsi d’environ 60% à 75%), tout en maintenant la possibilité pour les régions de composer différemment la conférence (si une majorité de communes et EPCI en sont d’accord) ;

Permet à la conférence de s’opposer par un avis conforme à la liste des projets d’intérêt régional (qui peuvent être mutualisés à l’échelle régionale depuis la loi de 2023) ;

Précise que les objectifs et trajectoire de réduction d’ENAF fixés dans les SRADDET, s’appliquent aux SCoT et PLU(i) dans un rapport de prise en compte (et non de compatibilité) ;

Permet à la conférence d’enjoindre à la région qui aurait déjà modifié son SRADDET, de rouvrir le seul volet relatif à l’artificialisation, afin de bénéficier des assouplissements de la PPL ;

Ouvre la possibilité aux communes et EPCI de se prononcer sur les objectifs et trajectoires envisagés par la région, en amont de la modification des SRADDET, pour anticiper les éventuels blocages.

Article 6 : Aménagements de la garantie de développement communal.

Cet article vise à permettre la mutualisation seulement au niveau intercommunal.

La mutualisation pourra être :

effectuée à tout moment ;

totale ou partielle (en concernant la totalité ou une partie de l’hectare) ;

effectuée grâce à la modification simplifiée des SCoT et PLU(i) ;

assortie d’un mécanisme d’identification de zones ouvertes ou fermées à l’urbanisation, de manière conditionnelle, au sein des documents d’urbanisme modifiés pour y inclure les objectifs de réduction de la consommation d’ENAF, afin de ne pas compromettre la mutualisation.

Le texte précise les critères de détermination des espaces urbanisés, ainsi que la notion de consommation d’ENAF s’apprécie à l’échelle de la parcelle cadastrale.

Ce vote donne un nouvel espoir aux élus locaux et à nos communes, en proposant enfin un dispositif ascendant, partant des territoires et non un enieme « machin » descendant et autoritaire. Il appartient désormais à l’Assemblée nationale de se prononcer sur ce texte qui constitue une vraie avancée pour nos territoires.

À suivre …