Budget : Proposition de réforme systémique de nos finances publiques – EPISODE 4

Face à la situation inédite et profondément dégradée de nos finances publiques, l’heure n’est plus aux ajustements ou au rabot, mais à des réformes structurelles autour de 3 priorités :

– Ne pas alourdir davantage le niveau de prélèvements obligatoires, même si des ajustements doivent être opérés à l’intérieur du périmètre,

– Réduire les dépenses qui ne sont pas productives de services publics ou redondantes,

– Introduire des innovations systémiques que la situation politique instable peut paradoxalement permettre.

Je propose ainsi volets de réforme structurelle de nos finances publiques que je souhaite voir pris en compte dans le cadre du PLF 2026 à venir, et que je vais partager ici en épisodes :

Le renforcement de la TVA sociale.

La réduction des niches fiscales.

La nouvelle fiscalité foncière, inscrite plus largement dans une nouvelle relation entre l’Etat et les collectivités territoriales.

Le recentrage des dépenses de l’Etat sur le régalien et le souverain.

La réduction des politiques d’intervention de la puissance publique.

L’encadrement des revenus de substitution par rapport aux revenus du travail.

L’encadrement des dépenses sociales et leur gouvernance.

Quatrième volet : le recentrage des dépenses de l’Etat sur le régalien et le souverain.

Je propose ici un quatrième volet de réforme structurelle. Le mot « régalien » est lié au « roi » et à l’Ancien régime. Pourtant, ces derniers temps, sous l’effet de la pensée ultralibérale anglo-saxonne, le terme est associé tout simplement à l’Etat. Une évolution significative du fait que la République fait de plus en plus fi de la souveraineté populaire au profit d’une monarchie élective. Ce terme ne cesse de connaître des dérives qui interrogent à la fois sur notre conception de la liberté, mais aussi du caractère soutenable financièrement de cette extension infinie.

J’en expose les constats, enjeux et perspectives ci-après.

Constats :

La sur-législation et la distribution à outrance d’argent gratuit via le jeu de la protection sociale, des aides et des subventions enferment les Français dans une culture de dépendance d’un état providence qui pense et agit en tout et sur tout. La loi devient la morale alors qu’elle n’a pour seul but de permettre aux hommes d’interagir dans la société. Les aides et subventions ont l’effet perverse de la dépendance. Pourquoi travailler, penser, construire ? L’état nous assure aide et subsistance, il pense et paye pour nous. Développer la culture du risque ne peut se faire qu’en laissant les gens à eux mêmes. Le risque ne peut pas se prendre sans sa contrepartie: la liberté. La culture du risque ne peut pas s’acquérir sans la prise de risques, sans la liberté.

Les interventionnistes ont une conception très extensive des « droits régaliens ». Une mise au point s’impose.

Depuis plusieurs mois et plus encore ces dernières semaines, les politiques ont multiplié les références au terme « régalien », sans toutefois lui accorder toujours le même sens. Difficile sans doute pour les citoyens de comprendre des déclarations qui parfois sonnent de manière contradictoire chez des ministres appartenant au même gouvernement. La nouvelle trouvaille des étatistes, c’est l’extension du domaine du régalien, avec des déclaration du type : « pour que l’adaptation climatique devienne une priorité régalienne au même titre que la sécurité ou la justice, puisqu’elle touche à la raison d’être de l’État, qui est de protéger les citoyens », ou « L’adaptation au changement climatique doit être reconnue comme une mission régalienne », ou encore « L’écologie doit faire partie des missions régaliennes de l’Etat ». Au sein du gouvernement Bayrou, les ministres ne semblent pas toujours, eux non plus, sur la même longueur d’onde, même si le ministre des Armées, Sébastien Lecornu, a considéré à raison le 6 mars qu’il fallait « recentrer l’État sur ses missions régaliennes ».

Il semble donc indispensable de préciser la signification du terme « droits régaliens » de l’État à travers le prisme de l’histoire du droit.

Enjeux :

Régalien vient du latin regalia, mot dérivé de rex, le roi. Les regalia jura sont les droits royaux. Ils sont indissociablement liés à la souveraineté, comme le montrent les définitions suivantes : « Attributs essentiels de la souveraineté » ; « Droits qui appartiennent au roi, à cause de sa souveraineté » ; « Ensemble des droits et pouvoirs attachés à la prérogative royale ou attributs essentiels de la souveraineté ». L’idée générale est que, « pour que le roi puisse pleinement remplir sa fonction, il détient des prérogatives rattachées à la puissance souveraine dont il est titulaire ». Empruntée au droit romain, l’expression « droits régaliens » apparaît au milieu du XIIe siècle. A l’origine, elle renvoie essentiellement au pouvoir judiciaire du roi avant de privilégier, sous l’influence du juriste Jean Bodin dans la seconde moitié du XVIe siècle, le pouvoir législatif. Autrement dit, les prérogatives royales sont ramenées à un principe commun en tant que marque de la souveraineté, d’abord celui d’exercer de manière suprême la justice, puis celui de légiférer, de « donner et casser la loi » selon la formule célèbre de Bodin. Que recouvrent précisément ces deux mots de « droits régaliens » ? Des légistes dressent des listes diverses et variées dès le XIVe siècle avec une amplitude qui laisse songeur, d’à peine 20 droits à plus de 200 ! Tentons de les synthétiser en usant d’une nomenclature moderne et contemporaine : faire la guerre, définir la politique étrangère, légiférer, détenir le monopole monétaire, nommer aux emplois publics, juger en dernier ressort, faire grâce. D’autres droits restent contestés sous l’Ancien Régime, à commencer par celui de lever des impôts. D’autres encore varient suivant les auteurs, mais nous pouvons en citer quelques-uns : assembler les Etats généraux et provinciaux, octroyer des privilèges, instituer des postes et courriers, octroyer des droits de foires et marchés, régler les poids et mesures, instituer des corps de métier, réglementer des denrées de « première nécessité », exercer un droit souverain sur le sous-sol, naturaliser les étrangers, anoblir, etc. Ce que nous appelons aujourd’hui le droit public relevait donc bien entendu du pouvoir du souverain, mais c’est un domaine qui s’est singulièrement élargi à partir du XVIIeme siècle, particulièrement sous l’emprise de Louis XIV et de Colbert. Les « préoccupations sociales » ont fait leur entrée dans les affaires publiques (état civil, hôpitaux, pauvreté) tout comme les préoccupations économiques : grands travaux et manufactures, entre autres.

La notion de « droits régaliens » n’a pas disparu avec l’Ancien Régime. Elle continue de témoigner de la légitimité du monarque à l’État royal puis du pouvoir à l’État républicain. Toutefois, avec la pensée libérale classique, elle a cantonné la puissance publique à des fonctions limitées : assurer la sécurité intérieure et extérieure du territoire, en conséquence disposer de forces de l’ordre et d’une armée, exercer une fonction diplomatique et de relations internationales, rendre la justice, lever l’impôt, émettre seul de la monnaie, légiférer. Toutes ces fonctions ne peuvent être exercées que par la puissance publique. Comme l’écrivait Benjamin Constant, l’État doit être fort dans ses attributions, mais ces dernières sont très limitées. Pour le dire autrement, les libéraux classiques ont entendu les droits régaliens comme intangibles, mais inextensibles. Nous retrouvons ici le débat classique, qui est la grande affaire du libéralisme, sur les limites de l’État.

Certains, tant de droite que du centre ou de la gauche, adoptent une conception extensive de la notion de « droits régaliens ». Ils peuvent certes s’appuyer sur le caractère assez flou de la liste de ces droits sous l’Ancien Régime, mais leur stratégie est cousue de fil blanc. Il s’agit en fait de redéfinir la conception traditionnelle des libéraux pour que certaines interventions nouvelles de l’État soient considérées comme tout aussi légitimes que les missions classiques représentatives de sa souveraineté. Il ne s’agit plus seulement de protéger les individus contre les agressions d’autrui, qu’elles se produisent à l’intérieur du territoire ou qu’elles viennent de l’extérieur, mais aussi de prolonger indéfiniment des missions de la puissance publique.

Avec cette conception, les droits régaliens de l’État deviennent les droits indéfinis et perpétuellement croissants de la puissance publique. En contrepoint, maintenir la notion classique de droits régaliens est de la plus haute importance si nous voulons sauvegarder l’avenir d’une société libre, mais aussi rendre la charge publique soutenable.

Perspectives :

Ainsi, je propose de recentrer l’Etat et donc sa dépense publique sur les véritables missions régaliennnes telles que définies dans la LOLF (loi organique des lois de finances). À ce titre, on pourrait réinterroger pour réduire, voire supprimer, les crédits des missions suivantes dont je rappelle les montants en milliards d’euros inscrits dans la loi de finances initiale pour 2025 :

– Mission Aide publique au développement : 4,3

– Mission Économie : 3,7

– Mission Écologie : 21,7

– Mission Engagements financiers de l’Etat : 56,2

– Mission Solidarité : 25,2

– Mission Sport, vie associative : 1,5

– Mission Travail et emploi : 20

– …

Voilà donc un quatrième volet de réforme qui permettait de recentrer l’Etat sur ses missions essentielles, de laisser toute sa place à la décentralisation et à la proximité. Il permettrait non seulement de réduire la dépense mais aussi de réduire la fiscalité, et de renouer avec une société de la responsabilité et de la proximité, avec un État fort et recentré.